Zukunft der VWG in den Sternen?
Ähnlich wie der Elektrizitätsmarkt steht auch durch EU-Vorgaben die Liberalisierung des öffentlichen Verkehrsmarktes an. Die Ausschreibung der Bahnstrecken im Oldenburger Raum zeigt dies für den schienengebundenen Personennahverkehr (SPNV) - hier hat eine neugegründete Firma die Ausschreibung gewonnen, die Nordwestbahn GmbH, ein Konsortium mit Mehrheitsbeteiligung der DEG (Deutsche Eisenbahngesellschaft mit Sitz in Frankfurt/M.), einer Tochter des französischen Mischkonzerns Vivendi. In der Stadt Oldenburg selbst werden wir aller Voraussicht nach eine Ausschreibung erleben, wenn die VWG ihre allesamt im Jahr 2003 auslaufenden Linienkonzessionen verlängern lassen muß. Da die (private) Konkurrenz derzeit erheblich günstiger bieten kann als VWG, steht diese unter enormem Druck, Kosten zu senken.
Seit 1995 erfolgt eine solche Verlängerung nicht mehr quasi automatisch. Vielmehr wird nach geltendem Recht (Personenbeförderungsgesetz, PBefG) unterschieden zwischen eigenwirtschaftlichen (marktinitiierten) und gemeinwirtschaftlichen (behördeninitiierten) Verkehren. Eigenwirtschaftlich sind Verkehre, wenn sie ohne solche Zuschusszahlungen der öffentlichen Hand betrieben werden, die nicht allen Anbietern zugänglich sind (allen Anbietern sind z.B. Ausgleichszahlungen für Schülerverkehre oder solche nach dem Schwerbehindertengesetz zugänglich). Bislang wird dieser Begriff in Deutschland noch weit interpretiert, indem auch "handelsrechtliche Erträge" (Gewinne aus anderen Geschäftszweigen oder der Gesellschaftereinlagen) die Eigenwirtschaftlichkeit nicht beeinträchtigen. Bei VWG (Verkehr und Wasser GmbH) sind das u.a. die Quersubventionen aus den Gewinnen der Wassersparte, etwa 3,8 Mio DM (1997), sowie der von dem Mehrheitsgesellschafter Stadt Oldenburg geleistete Defizitausgleich von in den letzten Jahren etwa jeweils 6 Mio DM. Diese Handhabung widerspricht jedoch der Intention der EU-Liberalisierung und ist auf Dauer nicht haltbar: Sowohl Teile der Rechtsprechung ziehen die gegenwärtig betriebene Praxis in Deutschland in Zweifel als auch allgemein zugängliche Dokumente der Europäischen Kommission; eine klärende EU-Verordnung wird in diesem Jahr erwartet.
Andere Verkehre, die ohne Zuschüsse der öffentlichen Hand nicht auskommen, werden als gemeinwirtschaftlich bezeichnet und sind auszuschreiben. Sie müssen dann an die Anbieter vergeben werden, die die Leistung zu den "für die Allgemeinheit günstigsten Kosten" anbieten (oder können "auferlegt" werden, also z.B. Bedienungen in Schwachlastzeiten oder Linien am Stadtrand, die keiner haben will). Der Aufgabenträger (bei uns für die Busse die Stadt über den Zweckverband des Verkehrsverbundes Bremen / Niedersachsen - ZVBN) kann Qualitätsstandards vorgeben, nicht aber z.B. Tariftreueerklärungen vorschreiben.
Liberalisierung kann zu besserem ÖPNV-Angebot führen
Die Liberalisierung hat durchaus positive Seiten, weil sie zu Konkurrenz führt und mehr ÖPNV für dasselbe Geld ermöglichen kann - dies zeigen positive Erfahrungen in skandinavischen Staaten. Die Einführung der "Aufgabenträgerschaft" im PBefG (die - s.o. - bei den Gebietskörperschaften liegt) gibt den Kommunen ein geeignetes Instrument an die Hand, Einfluß auf die Qualität und Standards ihres ÖPNV zu nehmen: Nach dem PBefG wird deutlich unterschieden zwischen den Gebietskörperschaften einerseits, die vorgeben, welche ÖPNV-Leistungen wie z.B. Linienführung, Taktzeiten, Qualitätsstandards erbracht werden sollen, und den Verkehrsunternehmen andererseits, die diese Leistungen erbringen.
Stadt in der Zwickmühle
Problematisch wird es für teilkommunale Verkehrsbetriebe wie die VWG, weil die Löhne nach den Tarifverträgen des öffentlichen Busgewerbes (bei VWG daran angelehnter, für den Beschäftigten noch besserer Haustarif) ca. 30% über dem liegen, was private Busunternehmen ihren FahrerInnen zahlen. Da die Personalkosten den weitaus größten Teil der Kosten bei kommunalen Busgesellschaften ausmachen, wird VWG ab 2003 unter diesen Umständen nicht konkurrenzfähig sein, und mithin sind dort die etwa 250 Arbeitsplätze gefährdet, außerdem droht eine Investitionsruine zu entstehen: Der mit öffentlichen Mitteln geförderte neue Betriebshof am Langenweg muß auch öffentlich genutzt werden, sonst sind die Zuschüsse zurückzuzahlen. Diese Situation bringt die Stadt als Hauptgesellschafterin bei VWG einerseits und als an einem verbesserten und gleichzeitigen kostengünstigen ÖPNV interessierte Aufgabenträgerin andererseits in eine Zwickmühle: Regional betrachtet (z.B. auf ZVBN-Ebene) ist es gleichgültig, wer die Leistungen erbringt, bei Ausschreibung wäre ein besseres ÖPNV-Angebot allemal günstiger zu erhalten (mglw. aus einem anderen EU-Land, siehe Nordwestbahn), andererseits ist die Stadt am Erhalt der VWG und ihren Arbeitsplätzen interessiert und will natürlich nicht die Zuschüsse für den neuen Betriebhof zurückzahlen müssen.
Die Vorschläge, die gegenwärtig (in Oldenburg wie in anderen Städten mit kommunalen Busbetrieben) diskutiert werden, gehen in folgende Richtungen:
* Innerbetriebliche Optimierungen (Reduzierung der Wendezeiten, Optimierung des Fahr- und Dienstplanes. Reduzierung des zu großen Wagenparkes, Verbesserung des Krankenstandes, Veränderungen in der Geschäftsführung u.a.);
* "Anpassung" des Angebotes (z.B. kein Taktverkehr mehr abends und am Wochenende, wenn die aufgrund des Taktangebotes langen Stehzeiten/Zwangspausen zu hohen Kosten führen) einerseits vs. fantasievolleres Angebot u.a. durch besseres Marketing andererseits;
* Übertragung von Kosten für verkehrsplanerische Tätigkeiten (z.B. im Zusammenhang mit dem Verkehrsverbund) an den Aufgabenträger (die Stadt):
* Einschneidende Änderungen des Manteltarifvertrages (z.B. Arbeitszeitverlängerungen, Wegfall von Pausenvergütungen).
Lohndumping angesagt?!
Während die Maßnahmen des ersten Punktes als selbstverständliche Optimierungen im laufenden Geschäft angesehen werden (sollten), würden die "Anpassungen" des Angebotes wahrscheinlich zu dessen Verschlechterung führen. Eine in verkehrsplanerischer Hinsicht defensive und alles andere als innovative Geschäftsführung ist zudem nicht in der Lage, dem ÖPNV in der Stadt zu einem positiven Image zu verhelfen.
Verkehrsplanerische Tätigkeiten sollten nicht nur von der Stadt bezahlt werden, sondern sinnvollerweise auch von ihr übernommen werden - die Arbeitsteilung ist hier durch das PBefG klar vorgegeben und wird in Oldenburg leider noch "wie früher" praktiziert: Die Haushaltsprobleme der Stadt verstellen den Blick dafür, daß eine Personalaufstockung im Verkehrsplanungsbereich das adäquate Mittel hierzu wäre (gedeckt durch Abzug der entsprechenden Personalanteile bei VWG). Die Änderung von Mantel- und Vergütungstarifen kommt für die Beschäftigten einem "Katalog der Grausamkeiten" gleich; wenngleich einige Privilegien von VWG-FahrerInnen (z.B. diverse vergütete Pausen) kaum nachvollziehbar sind. Andere Vorschläge (Ausdehnung der Arbeitszeiten) sind arbeitsmarktpolitisch kontraproduktiv und machen nur aus betriebs- und kommunalwirtschaftlicher Sicht Sinn.
Darüber hinaus werden folgende Vorschläge diskutiert:
* Einführung eines reduzierten Vergütungstarifes für alle Fahrdienstmitarbeiter (die ÖTV schlägt dagegen eine zweite Tarifebene - ca. 30% unter dem jetzigen Lohnniveau - nur für Neueinstellungen im Fahrdienst vor, wie es in Nordrhein-Westfalen schon praktiziert wurde)
* Ausgründung, d.h. Gründung einer Tochtergesellschaft in private partnership, die Mitglied im Arbeitgeberverband des privaten Omnibusgewerbes wird und dann ein niedrigeres Vergütungsniveau hätte. Zu klärende Fragen wären hierbei, ob diese Gesellschaft die gesamte Belegschaft übernimmt oder nur einen Teil und wann sie sie übernimmt (sie könnte z.B. als Auffangebene dienen für den Ausschreibungsfall).
Jeder dritte Fahrer kriegt schon jetzt viel niedrigeren Lohn
Keinen betriebswirtschaftlichen und kundenbezogenen Nutzen bringt eine Verstärkung des Fremdvergabeanteils, der bereits jetzt dazu führt, daß etwa jeder dritte Bus in Oldenburg nicht von VWG-FahrerInnen gelenkt wird, sondern von erheblich schlechter bezahlten Angestellten von Subunternehmen. Dies würde nur zu einer Erhöhung der relativen Kosten für Verwaltung und Planung bei VWG führen. In Anbetracht der gegenwärtigen Kostenstruktur bei VWG sind auch Vorschläge zum Insourcing indiskutabel, also andere Aufgaben zu übernehmen, die zu einem optimierteren Betriebsablauf führen könnten (z.B. Übernahme der kommunalen Straßenreinigung oder Teile der Müllabfuhr).
Die letztlich umzusetzenden Maßnahmen werden gegenwärtig ( noch?) mit dem Ziel diskutiert, einen möglichst breiten Konsens zwischen allen Interessensgruppen zu erzielen, also einschließlich Gesellschaftern, Geschäftsleitung, Betriebsrat und Tarifvertragsparteien. So wurde dem Betriebsrat im Zuge der durch die Stadt angeregten externen Begutachtung vom Unternehmen z.B. auch ein gesonderter Sachverständiger gestellt. Der Betriebsrat hat sich in Stellungnahmen v.a. für die Besitzstandswahrung bei den Beschäftigten sowie einen Umbau in Schritten, aber gegen die Gründung eines Tochterunternehmens ausgesprochen. Hoffnung setzt man hier in eine vorzeitige Konzessionsverlängerung (solange die gegenwärtige Praxis noch von keinem Gericht rechtskräftig als EU-widrig eingestuft wurde). Eine Verlängerung der Konzession ist allerdings solange unwahrscheinlich, als sie nicht verkehrsplanerisch begründet werden kann. Neue (begründete) Nahrung erhält die Hoffnung auf eine solche den Übergang streckende Maßnahme durch die Vorschläge des Ingenieurbüros Schnüll-Haller im Rahmen der Erstellung des Verkehrsentwicklungsplanes (VEP), dem Oldenburger ÖPNV (kostenneutral) durch direktere und gebündeltere Linienführung zu besseren Takten zu verhelfen, dafür aber umwegige Linienverläufe und die im Bundesvergleich äußerst kurzen Haltestellenabstände aufzugeben.
Zusammenfassend: Die durch die EU-Regelungen erforderlichen Strukturveränderungen können durchaus zu Verbesserungen im Oldenburger Busverkehr führen, wie sie durch den Zwischenbericht zum Verkehrsentwicklungsplan und Verbände (wie den VCD) zurecht angemahnt werden. Gleichzeitig besteht die Gefahr, daß die Einsparungen für eine Senkung des (im Vergleich zu anderen Städten niedrigen) Defizitausgleichs der Stadt bei VWG genutzt werden, um zur Haushaltskonsolidierung beizutragen und dann möglicherweise nur zerschlagenes Porzellan hinterlassen: Schlechter bezahlte und demotivierte VWG-Busfahrer und ein schlechtes ÖPNV-Angebot in der Stadt.
Hilmar Westholm
(verkehrspolitischer Sprecher der GRÜNEN Ratsfraktion)